В День Конституции, который Казахстан отмечает сегодня, мы изучаем вопрос можно ли написать основной закон страны силами простых граждан?
Esquire изучил опыт Исландии, которая уже несколько лет пытается это сделать.
ТОРВАЛЬДУР ГИЛЬФАСОН, член конституционного совета Исландии Родился в Рейкьявике, окончил Манчестерский университет, защитил докторскую диссертацию в Принстоне. Работал в Международном валютном фонде и Университете Исландии. В 2010 году был избран в конституционный совет Исландии.
Мы начали писать новую конституцию в результате финансового краха страны, который случился в 2008 году. Ему предшествовали десятилетия «капитализма друзей» и «дьявольского социализма»: доходы от деятельности крупных компаний идут в карман частным лицам, а издержки ложатся на простых граждан. Первые симптомы появились в конце 1970-х, когда в стране ввели квоты на ловлю рыбы. Вместо того чтобы продать их по рыночным ценам, их практически бесплатно раздали ограниченному кругу судовладельцев. В 1998 году началась запоздалая приватизация исландской банковской системы, и она прошла в том же духе: банки оказались проданы предпринимателям с хорошими связями в политике. Всего за десять лет неэффективное управление банками довело страну до кризиса небывалых масштабов: ущерб оценили в семь годовых ВВП Исландии. Кризис сопровождался протестами: десятки тысяч людей требовали отставки правительства, премьер-министра, главы Управления по финансовому надзору, досрочных выборов в парламент и новой конституции. Новое правительство, пришедшее к власти в феврале 2009 года, услышало призыв.
После того как правительственные эксперты подготовили 700-страничный доклад с рекомендациями для тех, кому предстояло писать новый основной закон, была созвана национальная ассамблея.
ИЗ КОММЕНТАРИЕВ ИСЛАНДЦЕВ К СВОЕЙ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ: СТАТЬЯ 14. «Для защиты детей, безопасности, прав или репутации других людей на свободу слова могут быть наложены законные ограничения сообразно потребности демократического общества». Сигурлёг Гисладоттир: «Какие и чьи права имеются в виду? Это открыто абсолютно любым интерпретациям и совершенно неприемлемо». СТАТЬЯ 19. «Законом может быть установлена государственная церковь». Хальдур Логи Сигурдарсон: «Тысячу лет христианская церковь топтала исландцев своими копытами. У конституционного совета была уникальная возможность уравнять все религиозные группы страны, но он ничего не сделал с этим положением, хотя все опросы показывают, что никому государственная церковь не нужна. Единственный допустимый здесь компромисс — никакого положения о государственной церкви. Нужна ли христианам страны статья в конституции, чтобы быть христианами? Я сомневаюсь, что они столь слабы в своей вере. Кругом кричат: нужно сохранять национальные ценности! Я часто спрашиваю священников и других людей, в чем же состоят эти ценности. Мне отвечают: в скромности, толерантности и умеренности. Но церковь не скромна, ее представители приписывают христианству все хорошее, что когда-либо случилось с миром. Она не толерантна: посмотрите, что происходит с правами гомосексуалов и религиозной свободой. Менее всего государственная церковь умеренна. Она хочет иметь неконтролируемый доступ к молодежи страны, от школьников до детсадовцев». СТАТЬЯ 17. «Свобода науки, научного сообщества и искусства гарантируется законом». Сигурлёг Гисладоттир: «Законодательное закрепление свободы науки? Свобода — многозначный термин, а эта формулировка очень открытая». СТАТЬЯ 34. «Природные ресурсы Исландии, не находящиеся в частной собственности, находятся в общей и постоянной собственности народа». Хёкур Бриньольфссон: «Считаю, что в статью следует включить термин «общественная земля». Более того, в ней следует прописать право народа на пользование этой землей, например, для охоты, рыбалки, собирания ягод, грибов и прочих растений. Вспомните древнее право людей на любую землю, кроме частной: см. 59 главу «Йонсбока» (свод исландских законов 1281 года, в котором, в частности, говорится: «Море открыто для каждого. Общественная земля может использоваться для летнего жилья и для выпаса овец. Если на общественную землю выбросится из моря кит, то обязанность того, кто живет ближе всего к этому месту, — сообщить об этом всем. Если же он не сделает этого, его следует оштрафовать на 6 эйре, которые выплачиваются королю». — Esquire). СТАТЬЯ 39. «Голоса избирателей по всей стране имеют одинаковый вес. Страна может быть разделена на избирательные округа. Их максимальное число — 8». Вигфус Ингвар Ингварссон: "Делать из страны один избирательный округ — это какая-то демократия в российском стиле. Глупо ради поддержания равенства устанавливать одинаковый вес голосов. Сельской местности и так недостает влиятельных людей для участия в делах страны: мало того что в столичном регионе располагаются массмедиа, которые контролируют дискуссию, но там еще и проще доступ к органам власти (из 322 тыс. жителей Исландии в городах проживают 247 тыс. — Esquire). СТАТЬЯ 46. «Президент Исландии созывает парламент после парламентских выборов и каждый год открывает его». Оулавюр Скоррдаль: «Открывайте парламент в начале июля, проводите обсуждения в течение двух недель — пусть участвуют все желающие, а потом пусть исполнительная власть обеспечивает его решения до следующего созыва. Если какие-то проблемы возникнут между созывами, их может решать интернет-парламент. Наверняка получится не хуже, чем при нынешней системе». СТАТЬЯ 23. «Каждому должен быть обеспечен доступ к адекватной и доступной системе здравоохранения». Йона Августа Рагнхейдардоттир: «Организация за оптимальное лечение „Свобода здоровья“ просит совет закрепить в конституции Исландии понятие свободы здоровья, чтобы каждый человек имел право выбора. За последние десятилетия знания и навыки исландцев в области ухода за своим здоровьем опередили достижения западной медицины. Древние знания исландских трав и основанных на них лекарств в последние годы распространились и многим помогли». СТАТЬЯ 6. «Мы все равны перед законом и должны пользоваться принадлежащими нам правами человека без дискриминации по признаку пола, возраста, места жительства, экономического статуса, состояния здоровья, сексуальной ориентации, расы, политических предпочтений, религиозных убеждений, языка, происхождения и другого». Ханс Томас Бьернссон: «Я хотел бы, чтобы вы рассмотрели возможность включить в конституцию положение против генетической дискриминации. В 2008 году в США приняли закон, по которому работодатели и страховые компании не могут отказывать клиентам в найме или в предоставлении страховки на основании результатов их теста ДНК. Среди исландцев проводилось множество генетических исследований, и поправка помогла бы обеспечить безопасность тех, кто в них участвовал» (в финальной редакции в статью 6 добавили запрет на дискриминацию по генетическим признакам. — Esquire). СТАТЬЯ 67. «Вопросы, выставляемые на референдум по требованию или инициативе избирателей, должны касаться интересов общества. Нельзя требовать голосования по бюджетам, законам, обеспечивающим соблюдение международных соглашений и касающимся налогов или гражданства». Оулавюр Гардарссон: «Ни из какого референдума исключать такие вопросы нельзя. Абсурд: народ не может разобраться с несправедливым налогообложением! То, что в результате подобного референдума все налоги сразу понизятся — просто легенда. Швейцарцы, например, сами решают, насколько высокими должны быть налоги и на что они пойдут».
Записал Степан Сердюков
ТОРВАЛЬДУР ГИЛЬФАСОН, член конституционного совета Исландии Родился в Рейкьявике, окончил Манчестерский университет, защитил докторскую диссертацию в Принстоне. Работал в Международном валютном фонде и Университете Исландии. В 2010 году был избран в конституционный совет Исландии.
Мы начали писать новую конституцию в результате финансового краха страны, который случился в 2008 году. Ему предшествовали десятилетия «капитализма друзей» и «дьявольского социализма»: доходы от деятельности крупных компаний идут в карман частным лицам, а издержки ложатся на простых граждан. Первые симптомы появились в конце 1970-х, когда в стране ввели квоты на ловлю рыбы. Вместо того чтобы продать их по рыночным ценам, их практически бесплатно раздали ограниченному кругу судовладельцев. В 1998 году началась запоздалая приватизация исландской банковской системы, и она прошла в том же духе: банки оказались проданы предпринимателям с хорошими связями в политике. Всего за десять лет неэффективное управление банками довело страну до кризиса небывалых масштабов: ущерб оценили в семь годовых ВВП Исландии. Кризис сопровождался протестами: десятки тысяч людей требовали отставки правительства, премьер-министра, главы Управления по финансовому надзору, досрочных выборов в парламент и новой конституции. Новое правительство, пришедшее к власти в феврале 2009 года, услышало призыв.
После того как правительственные эксперты подготовили 700-страничный доклад с рекомендациями для тех, кому предстояло писать новый основной закон, была созвана национальная ассамблея.
Случайным образом из национального реестра жителей отобрали тысячу человек, которые должны были обсудить облик новой конституции. Все устроили настолько демократично, насколько вообще возможно: шанс попасть в ассамблею был у каждого исландца старше 18 лет. Участники ассамблеи собрались на один день и, во-первых, пришли к выводу, что стране действительно нужна новая конституция, а во-вторых, решили, какие пункты в ней должны быть прописаны.Затем прошли выборы в конституционное собрание, которому предстояло написать новый основной закон. В стране к этому был огромный интерес: на 25 мест в собрании баллотировались 522 человека. В числе избранных был и я. Но Верховный суд аннулировал итоги выборов: якобы стены кабинок для голосования были слишком низкие, и это угрожало тайне голосования. Претензия совершенно сумасбродная: уже десятки лет такие же кабинки без проблем используют на выборах в Ирландии и Шотландии. В Западном полушарии ни одни общенациональные выборы не признавали недействительными по технической причине. Все дело в том, что суд был и остается политически предвзятым: восемь из девяти его судей были в свое время назначены правой Партией независимости, которая потеряла власть в 2008 году. Но парламент отказался признать поражение и сформировал конституционный совет, в который вошли все депутаты, избранные в ходе голосования. Наш совет работал четыре месяца. Именно на этот срок в 1787 году отцы-основатели США собирались в Филадельфии — четырех месяцев им хватило, чтобы написать конституцию своей страны с чистого листа.
Но первые несколько дней мы потратили не на пьянство, как в свое время Бенджамин Франклин и компания, а сразу приступили к работе — разбились на три группы, каждая получила около трети всех важных тем, которые нужно было осветить в конституции.Два раза в неделю мы собирались все вместе, и эти общие собрания были открыты для журналистов и публики. С самого начала их транслировали в прямом эфире. Они и сейчас доступны в YouTube. Кроме того, по нашим правилам мы должны были консультироваться с гражданами через сайт. Комментарии и предложения принимались только от тех, кто зарегистрировался под своим настоящим именем. Наш сайт, кстати, был первым в своем роде проектом для краудсорсинга конституций, и его разработчик Финнур Пальми Магнуссон помогал потом организовать нечто похожее в Египте после революции. Откликов было очень много. Когда мы писали главу о защите окружающей среды, со мной связались несколько фермеров и напомнили о вековой проблеме Исландии — выпасе скота на чужой земле, частной и общественной. Она настолько серьезная, что даже в сводах законов времен викингов ей уделялось много внимания. У нашей страны очень хрупкая экология: иногда говорят, что наш остров не зеленый, а серый. В итоге фермеры нам очень помогли, описав ситуацию в разных регионах Исландии. Еще нам написал один из старших офицеров исландской полиции, который очень длинно и замысловато объяснил, что наши законы об изъятии украденной собственности сильно отстали от европейских. Он настаивал на том, что раз обычные законодатели не могут это исправить, то конституция должна дать властям больше полномочий по части конфискаций. Это было впечатляющее предложение, но мы его все-таки не приняли, ведь конституция — возвышенный документ, и не ему регулировать отношение к украденной собственности, даже если ошибки в других законах так и не исправлены. Мы избегали общения исключительно со специалистами — ведь мы писали документ для народа, а не для юристов.
Советчиков в стиле вашего Жириновского у нас, как ни удивительно, почти не было.Может быть, потому, что часть политического истеблишмента предпочла просто игнорировать нашу работу. Многие из них считали, что писать конституцию — это их дело, даже несмотря на то, что нас для этого выбрал народ и парламент. Документ, который получился в итоге, хвалили зарубежные эксперты — например, профессора права Чикагского и Колумбийского университетов. Но главное, нам удалось соблюсти все наказы национальной ассамблеи: мы устранили сильный перевес исполнительной власти, разобрались с рыболовными квотами и вообще национализацией природных ресурсов, реформировали электоральную систему, изменили порядок назначения судей, дали народу право решать многие вопросы на референдуме и получать доступ к правительственной информации. Во время последнего голосования по целому документу его одобрили все 25 членов совета. В июле 2011 года мы передали черновик альтингу (исландский парламент. — Esquire), но сразу почувствовали, что нам будут противостоять серьезные политические силы.
Первое предложение преамбулы звучит так: «Мы, народ Исландии, хотим построить справедливое общество, в котором все сидят за одним столом».Как видите, уже в нем заявляется, что некоторые существующие привилегии следует устранить. Само собой, привилегированные люди, включая банкиров, владельцев рыболовецких судов и членов коррумпированных политических кругов, сочли это угрозой. Их можно понять. Общенародный референдум по проекту конституции прошел в октябре 2012 года, и 67% населения высказались «за». Но парламент разбирался с ним очень медленно. Наконец сформировалось большинство, готовое высказаться за документ с незначительными поправками: 32 депутата из 63. И все-таки случился скандал. В последний день работы парламента, в начале этого лета, председатель просто не выставил документ на голосование. Процесс заморозился до выборов нового парламента. При этом на выборах коалиция левых партий, которая инициировала создание новой конституции, проиграла, и к власти вновь пришли правые. Есть версия, что исландцы боятся вступления в Евросоюз, против которого выступают правые, больше, чем повторения ситуации с кризисом, к которому правление правых привело. Пока Прогрессивная партия и Партия независимости были в оппозиции, они фактически опустились до шовинизма в своих предвыборных кампаниях. И после финансового краха Исландии часть граждан всерьез поверила, будто в нем виноваты не наши коррумпированные политики и банкиры, а скандинавские страны, вступившие в сговор МВФ. Один из самых уважаемых в Исландии газетных редакторов вообще сравнивал страну с осажденным Ленинградом. В России, пожалуй, такими ходами никого не удивишь. Теперешнее исландское правительство, по сути, пришло к власти в результате постоянного вранья избирателям. Думаю, новые выборы состоятся гораздо раньше срока, и следующее парламентское большинство проявит волю.
Благодаря кризису мы впервые получили шанс написать основной закон силами народа, а не политиков.При том что поведение банков во многом напоминает докризисное, есть вероятность нового финансового краха. В краткосрочной перспективе это, конечно, плохо, но для судьбы новой конституции — благоприятно.
ИЗ КОММЕНТАРИЕВ ИСЛАНДЦЕВ К СВОЕЙ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ: СТАТЬЯ 14. «Для защиты детей, безопасности, прав или репутации других людей на свободу слова могут быть наложены законные ограничения сообразно потребности демократического общества». Сигурлёг Гисладоттир: «Какие и чьи права имеются в виду? Это открыто абсолютно любым интерпретациям и совершенно неприемлемо». СТАТЬЯ 19. «Законом может быть установлена государственная церковь». Хальдур Логи Сигурдарсон: «Тысячу лет христианская церковь топтала исландцев своими копытами. У конституционного совета была уникальная возможность уравнять все религиозные группы страны, но он ничего не сделал с этим положением, хотя все опросы показывают, что никому государственная церковь не нужна. Единственный допустимый здесь компромисс — никакого положения о государственной церкви. Нужна ли христианам страны статья в конституции, чтобы быть христианами? Я сомневаюсь, что они столь слабы в своей вере. Кругом кричат: нужно сохранять национальные ценности! Я часто спрашиваю священников и других людей, в чем же состоят эти ценности. Мне отвечают: в скромности, толерантности и умеренности. Но церковь не скромна, ее представители приписывают христианству все хорошее, что когда-либо случилось с миром. Она не толерантна: посмотрите, что происходит с правами гомосексуалов и религиозной свободой. Менее всего государственная церковь умеренна. Она хочет иметь неконтролируемый доступ к молодежи страны, от школьников до детсадовцев». СТАТЬЯ 17. «Свобода науки, научного сообщества и искусства гарантируется законом». Сигурлёг Гисладоттир: «Законодательное закрепление свободы науки? Свобода — многозначный термин, а эта формулировка очень открытая». СТАТЬЯ 34. «Природные ресурсы Исландии, не находящиеся в частной собственности, находятся в общей и постоянной собственности народа». Хёкур Бриньольфссон: «Считаю, что в статью следует включить термин «общественная земля». Более того, в ней следует прописать право народа на пользование этой землей, например, для охоты, рыбалки, собирания ягод, грибов и прочих растений. Вспомните древнее право людей на любую землю, кроме частной: см. 59 главу «Йонсбока» (свод исландских законов 1281 года, в котором, в частности, говорится: «Море открыто для каждого. Общественная земля может использоваться для летнего жилья и для выпаса овец. Если на общественную землю выбросится из моря кит, то обязанность того, кто живет ближе всего к этому месту, — сообщить об этом всем. Если же он не сделает этого, его следует оштрафовать на 6 эйре, которые выплачиваются королю». — Esquire). СТАТЬЯ 39. «Голоса избирателей по всей стране имеют одинаковый вес. Страна может быть разделена на избирательные округа. Их максимальное число — 8». Вигфус Ингвар Ингварссон: "Делать из страны один избирательный округ — это какая-то демократия в российском стиле. Глупо ради поддержания равенства устанавливать одинаковый вес голосов. Сельской местности и так недостает влиятельных людей для участия в делах страны: мало того что в столичном регионе располагаются массмедиа, которые контролируют дискуссию, но там еще и проще доступ к органам власти (из 322 тыс. жителей Исландии в городах проживают 247 тыс. — Esquire). СТАТЬЯ 46. «Президент Исландии созывает парламент после парламентских выборов и каждый год открывает его». Оулавюр Скоррдаль: «Открывайте парламент в начале июля, проводите обсуждения в течение двух недель — пусть участвуют все желающие, а потом пусть исполнительная власть обеспечивает его решения до следующего созыва. Если какие-то проблемы возникнут между созывами, их может решать интернет-парламент. Наверняка получится не хуже, чем при нынешней системе». СТАТЬЯ 23. «Каждому должен быть обеспечен доступ к адекватной и доступной системе здравоохранения». Йона Августа Рагнхейдардоттир: «Организация за оптимальное лечение „Свобода здоровья“ просит совет закрепить в конституции Исландии понятие свободы здоровья, чтобы каждый человек имел право выбора. За последние десятилетия знания и навыки исландцев в области ухода за своим здоровьем опередили достижения западной медицины. Древние знания исландских трав и основанных на них лекарств в последние годы распространились и многим помогли». СТАТЬЯ 6. «Мы все равны перед законом и должны пользоваться принадлежащими нам правами человека без дискриминации по признаку пола, возраста, места жительства, экономического статуса, состояния здоровья, сексуальной ориентации, расы, политических предпочтений, религиозных убеждений, языка, происхождения и другого». Ханс Томас Бьернссон: «Я хотел бы, чтобы вы рассмотрели возможность включить в конституцию положение против генетической дискриминации. В 2008 году в США приняли закон, по которому работодатели и страховые компании не могут отказывать клиентам в найме или в предоставлении страховки на основании результатов их теста ДНК. Среди исландцев проводилось множество генетических исследований, и поправка помогла бы обеспечить безопасность тех, кто в них участвовал» (в финальной редакции в статью 6 добавили запрет на дискриминацию по генетическим признакам. — Esquire). СТАТЬЯ 67. «Вопросы, выставляемые на референдум по требованию или инициативе избирателей, должны касаться интересов общества. Нельзя требовать голосования по бюджетам, законам, обеспечивающим соблюдение международных соглашений и касающимся налогов или гражданства». Оулавюр Гардарссон: «Ни из какого референдума исключать такие вопросы нельзя. Абсурд: народ не может разобраться с несправедливым налогообложением! То, что в результате подобного референдума все налоги сразу понизятся — просто легенда. Швейцарцы, например, сами решают, насколько высокими должны быть налоги и на что они пойдут».
ПРЕАМБУЛА.
«Мы, жители Исландии, желаем создать справедливое общество, где каждый обладает равными возможностями. Наше разнообразное происхождение обогащает общество, и все мы несем ответственность за наследие поколений, нашу страну и ее историю, природу, язык и культуру». Анна Бенкович Микаэльсдоттир: «Слушайте, очень важно, чтобы конституция Исландии утверждала: официальный язык страны — исландский».Записал Степан Сердюков
